Změna zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu

Změna zákona č.  82/1998 Sb. , . , o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem  

1.  Právní úprava před novelizací zákona č.  82/1998 Sb.

Zákon č.  82/1998 Sb. , o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č.  358/1992 Sb. , o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů ( dále jen „zákon“), byl od nabytí své účinnosti novelizován zákonem č. 120/2001 Sb. , o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád).  Tato změna spočívala v zahrnutí některých činností soudního exekutora do taxativního výčtu těch činností, které se považují za výkon státní správy (viz § 4 odst.  1 zákona č. 82/1998 Sb.).  Dále byl novelizován zákonem č.  539/2004 Sb. , kterým se mění zákon č.  141/1961 Sb. , o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony.  Tato novelizace spočívala v tom, že do § 9 zákona č. 82/1998 Sb.  upravujícího škodu způsobenou rozhodnutím o vazbě v odstavci druhém doplnil, že se náhrada škody neposkytuje za vazbu nařízenou v řízení o předání do ciziny.  Do té doby platilo, že se náhrada škody neposkytovala za vazbu nařízenou v řízení o vydání do ciziny.

-- nález ústavního soudu

Nálezem Ústavního soudu pod č.  234/2002 Sb.  došlo ke zrušení ustanovení § 31 odst.  3 zákona.  Důvodem zrušení tohoto ustanovení, které upravovalo některé specifické podmínky vzniku nároku na náhradu nákladů řízení v rámci náhrady škody, byl zjevný rozpor daného ustanovení s principem zakotveným v čl.  36 odst.  3 Listiny základních práv a svobod, podle kterého má každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Ani jedna z těchto změn zákona se tak netýkala podstatného problému.  Ten se vztahuje k náhradě škody v případě tzv.  nemajetkové (nehmotné) újmy.  Tento pojem se objevuje v ustanovení § 43 trestního řádu.  V něm se  hovoří o morální nebo jiné (v tomto smyslu nehmotné) škodě, která byla pachatelem trestného činu způsobena poškozenému. Za morální škodu je považována škoda způsobená např.  některými trestnými činy proti lidské důstojnosti nebo některými trestnými činy hrubě narušujícími občanské soužití.

-- nemajetková újma

Rovněž teorie (stejně tak jako mnohé zahraniční právní řády) tento pojem zná a přisuzuje mu smysl škody jiné než materiální (hmotné), tj.  škody morální, ideální, imateriální, za kterou náleží poškozenému peněžitá - materiální - satisfakce (odškodnění).

Tato nemajetková újma jednak může být již obsažena ve škodě na zdraví (např.  bolesti, ztížení společenského uplatnění), jednak může vyplývat z porušení práva, typicky práva na soudní řízení v přiměřené lhůtě (článek 6 odst.  1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod). Novelizace zákona č.  82/1998 Sb, zákonem č.  160/2006 Sb . pokrývá druhou stránky nemajetkové újmy. I když se nehmotná újma vymezuje vedle škody hmotné, vztahují se na ni ustanovení zákona o náhradě škody v plném rozsahu.

-- odpovědnost státu popř. územních samosprávných celků

V novelizovaném znění ( zákon č. 160/2006 Sb. ) je nově zakotvena odpovědnost státu (popř.  územních samosprávných celků) za nemajetkovou újmu vzniklou nezákonným rozhodnutím a nesprávným úředním postupem.

Zákon č.  500/2006 Sb. , Zákon SPRÁVNÍ ŘÁD, s účinností od 1. 1. 2006 již sám o sobě přinesl do českého právního řádu některé nové instituty.  Tyto instituty však nejsou v rámci odpovědnosti státu za výkon veřejné moci předvídány zákonem č.  82/1998 Sb.  Bez přijetí odpovídající změny, tak je stanovena zákonem č.  160/2006 Sb. , by tak mohlo docházet k situacím, kdy by byla správními úřady působena škoda, avšak její náhrada by byla znemožněna tím, že škoda nebyla způsobena rozhodnutím ani nesprávným úředním postupem.  V tomto smyslu zákon č.  82/1998 Sb. v původním znění stanoví  pouze škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ale znemožňuje náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci jiným způsobem. Samostatnou úpravu představuje navrhovaná změna zákona č.  40/1964 Sb. , Občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů,  v rámci které dochází k napravení legislativního pochybení způsobeného zákonem č. 46/2004 Sb[1].  Tento zákon novelizoval § 202 odst.  2 zákoníku práce, ve kterém je zakotveno zmocnění vlády k vydání nařízení, kterým se upravují podmínky, výše a způsob náhrady za ztrátu na výdělku příslušející zaměstnancům po skončení pracovní neschopnosti vzniklé pracovním úrazem nebo nemocí z povolání (přičemž nově se toto vztahuje i na náhradu nákladů na výživu pozůstalých).  Zákon však opomenul novelizovat § 447 odst.  3 občanského zákoníku, který obsahuje obdobné zmocnění vlády, ovšem pro občansko-právní vztahy.  K odstranění této neodůvodněné disproporce mezi pracovně-právní a občansko-právní úpravou směřuje novela občanského zákoníku.  Navrhovaná úprava se nedotýká rovnosti práv mužů a žen.

2.  Právní úprava po novelizaci  zákona č.  82/1998 Sb. , zákonem č.  160/2006 Sb.

K ustanovení § 1: V ustanovení § 1 odst.  2 se slova "pravomocí svěřených" nahrazují slovy "veřejné moci svěřené"a  tímto navrženým ustanovením se § 1 odst.  2 zákona formulačně přizpůsobuje znění ustanovení § 1 odst. 1 zákona, který hovoří o škodě způsobené státem při výkonu státní moci.  U územních samosprávných celků[2] by se pak mělo hovořit o škodě způsobené při výkonu veřejné moci. Do ustanovení § 1 zákona č. 160/1006 Sb.  se vřazuje nový odstavec 3, který vytváří právní základ pro přiznání náhrady za vzniklou nemajetkovou újmu. Nárok na náhradu nemajetkové újmy vzniká i v případě, kdy nebyla způsobena škoda hmotná nebo škoda na zdraví - viz ustanovení § 31a zákona.  Povinnost uhrazovat nemajetkovou újmu přísluší jak státu, tak územním samosprávným celkům v samostatné působnosti[3]. .

K  ustanovení § 3 : V ustanovení § 3 písm.  b) byl novelizací zpřesněn text původního znění § 3 písm.  b) zákona č.  82/1998 Sb. , aby z něj jednoznačně vyplývalo, jak byl právnickým nebo fyzickým osobám v daném případě svěřen výkon státní správy a to v souladu s ustanovením § 10 nového správního řádu[4].  .  Novelizace se také dotkla ustanovení § 3 písm.  c) zákona a z toho důvodu, že původní znění § 3 písm.  c) nebylo v souladu s ustanovením čl.  105 Ústavy ČR, podle kterého se výkon státní správy svěřuje zákonem orgánům územní samosprávy, nikoli územním samosprávným celkům jako takovým.  Zároveň s tím se novelizací rozšiřuje rozsah odpovědnosti státu za škodu způsobenou orgány územních samosprávných celků na ty případy, kdy k této škodě dojde při výkonu státní správy, která byla na tyto orgány přenesena na základě zákona.  Jde o případy veřejnoprávních smluv podle obecního zřízení, stanovení matričních úřadů vyhláškou ministerstva vnitra atp.

K ustanovení § 5: V ustanovení § 5 písm.  a) je novelizací rozšiřován výčet případů, ve kterých stát odpovídá za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci.  Tímto byla výslovně doplněna odpovědnost státu za škodu způsobenou v řízení podle soudního řádu správního, která v původním výčtu uvedena nebyla, neboť v době přijetí zákona č.  82/1998 Sb.  soudní řád správní neexistoval a při jeho přípravě a projednávání v roce 2002 se na provedení odpovídající změny § 5 písm.  a) zákona č.  82/1998 Sb.  nepomyslelo.

K ustanovení § 6: Ke změnám také došlo v § 6 odst.  2 vlivem přijetí soudního řádu správního. Před jeho přijetím bylo totiž správní soudnictví upraveno v části páté občanského soudního řádu[5].  Podle § 244 odst.  1 občanského soudního řádu  přezkoumávaly obecné soudy ve správním soudnictví zákonnost rozhodnutí orgánů veřejné správy, jimiž se zakládaly, měnily, rušily či závazně určovaly práva nebo povinnosti fyzických či právnických osob, jakož i rozhodnutí orgánů veřejné správy o osobním stavu, a to na základě žalob nebo opravných prostředků.  Tomuto znění odpovídalo rovněž znění zákona č.  82/1998 Sb.  Nicméně přijetím soudního řádu správního se tato situace změnila, neboť podle tohoto zákona rozhodují ve správním soudnictví toliko o žalobách, nikoli o opravných prostředcích proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy. Tato změna nebyla zákonem č.  82/1998 Sb.  reflektována a proto bylo nutno přistoupit k nápravě tohoto vadného stavu.  Současně doplněním ustanovení § 6 odst.  2 (na konci textu se doplňují slova „nebo soudním exekutorem „) se předmětný text uvedl do souladu se zněním ustanovení § 4.  Do ustanovení § 6 se novelizací doplňuje odstavec 5, který svým zněním činí vyjimku  z pravidla, že úřad určený podle § 6 jedná za stát jako organizační složka státu i v řízení před soudem, mohou stanovit zvláštní právní předpisy. Takovým je např.  zákon o zastupování státu ve věcech majetkových, jehož změna je obsahem této novely (viz důvodová zpráva k čl.  III).  V opačném případě (tj.  pokud by v řízení před soudem jednal za stát jako organizační složka státu pouze úřad určený podle § 6 by mohlo dojít ke zmaření účelu zvláštních zákonů upravujících pro specifické případy zastupování státu před soudem.  Další významná úprava ustanovení § 6 byla provedena vložením § 6a, v níž je zakotven princip obsažený v čl.  5 odst.  5 Evropské úmluvy o lidských právech, že „za porušení základního práva na osobní svobodu a bezpečnost musí podle vnitrostátního zákonodárství existovat právo na náhradu“. Dosavadní znění zákona č.  82/1998 Sb.  s tímto principem nekorespondovalo, navíc se omezovalo na otázky trestního řízení, přestože k porušení práva na osobní svobodu může dojít i mimo trestní řízení : Z.  tohoto důvodu se jevilo jako nezbytné jít cestou velmi širokého založení odpovědnosti státu za protiprávní zbavení svobody, které může spočívat jak v rozhodnutí, tak v nesprávném úředním postupu.

K ustanovení § 8: Novelizací bylo též dotčeno ustanovení § 8 odst.  2 a 3, kde je sledováno upřesnění podmínek, za nichž lze uplatnit nárok na náhradu škody.  Pro případy nápravy možných tvrdostí zákona je zakotvena též salvátorní klausule. Ta odráží změny procesních prostředků, kterými lze dosáhnout odstranění nezákonného rozhodnutí, a zvýrazňuje obecnou povinnost poškozeného předcházet škodám a přiměřenými prostředky působit k odvrácení hrozící škody.

K ustanovení § 9: Změnou ustanovení § 9 odst.  1 bylo novelou sledováno explicitní zdůraznění širšího okruhu poškozených ve vztahu k právu na náhradu škody podle § 7.  Na náhradu škody má samozřejmě právo pouze ta osoba, které byla rozhodnutím o vazbě způsobena škoda. Nutno si v této souvislosti uvědomit, že právo na náhradu škody může vzniknout z rozhodnutí o vazbě i tehdy, pokud toto rozhodnutí nebylo nezákonné. Nová úprava ustanovení § 9 na konci textu odstavce 2 sleduje změnu oproti dosavadnímu stavu, kdy v případě vazby nařízené v řízení o vydání nebo předání do ciziny (tzv.  extradiční vazba) se náhrada škody vůbec neposkytovala.  Podle novelizované právní úpravy se nahrazuje škoda i v případech extradiční vazby, avšak pouze tehdy, pokud takováto škoda vznikla nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem orgánu ČR (viz např.  rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 25.  ledna 2005 ve věci Singh proti České republice).  Otázka případného řešení nároku takto zajištěné osoby vůči orgánům cizího státu se tímto neřeší.  V souvislosti se zavedením náhrady nemajetkové újmy se vytvářejí podmínky pro přiznání takové náhrady jen pro případy, kdy odpovědnost za škodu způsobenou rozhodnutím o vazbě vzniká porušením práva (nezákonným rozhodnutím anebo nesprávným úředním postupem). Taková náhrada nebude poskytována v případě, že nebylo shledáno vadným rozhodnutí o vazbě ani způsob rozhodování o ní. Také tato změna souvisí s naplněním článku 5 odst.  5 Evropské úmluvy o lidských právech.

K ustanovení § 10: Novelizované znění zákona č.   82/1998 Sb.  se ustanovení § 10   vrací k původní formulaci ustanovení § 6 odst.  1 zákona č.  58/1969 Sb. , o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státní moci nebo jeho nesprávným úředním postupem.  Po zhodnocení zkušeností s aplikací dosavadního ustanovení se navrhuje návrat k úpravě platné do roku 1998.

K ustanovení § 13: V ustanovení § 13 odst.  1 .  denivelizací  zakotvuje odpovědnost státu i za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem spočívajícím v tom, že nebylo rozhodnuto v přiměřené lhůtě. Účelem tohoto nového ustanovení je především postihnout případy, kdy poškození jsou vystaveni frustracím z nepřiměřeně dlouhého průběhu řízení.  Zakotvením této odpovědnosti státu se vytváří vnitrostátní právní základ pro řešení důsledků dlouhotrvajících řízení, které jsou dosud předkládány k rozhodnutí Evropskému soudu pro lidská práva.  Pojem "přiměřená lhůta" byl zvolen namísto konkrétně stanovené lhůty z důvodu, aby bylo možno postihnout okolnosti jednotlivých případů, které se budou mezi sebou mnohdy lišit.  Přiměřenost délky řízení v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva závisí na okolnostech jednotlivých případů (viz též novelizované ustanovení § 31a odst.  3 zákona).

Třetí věta v ustanovení § 13 odst.  1 zákona také odkazuje na články 5 a 6 Úmluvy.

Účel tohoto odkazu je dvojí: jednak poukázat na to, že se hodnocení přiměřenosti délky řízení či rozhodování řídí kritérii, která ve své judikatuře dovodil mezinárodní soud Úmluvu aplikující, jednak upozornit na to, že v souladu s touto judikaturou na poli článku 6 odst.  1 Úmluvy je rozhodující především celková délka řízení. Tím novela zákona  umožňuje poskytování náhrady za nepřiměřené celkové délky řízení, nikoli primárně k odškodňování za jednotlivé průtahy v řízení.

K ustanovení § 14: Změna  v dosavadní úpravě § 14 , provedená novelizací  představuje zakotvení povinnosti projednat nárok na náhradu škody u příslušného úřadu před tím, než se poškozený obrátí na soud. Smyslem tohoto ustanovení je usnadnit řešení škodných případů mimosoudní cestou Podstata změny spočívá v tom, že všechny nároky, tedy i u nesprávného úředního postupu, musí příslušný úřad předběžně projednat.

K ustanovení § 15: V § 15 odst.  1 se slova "ústřední orgán" nahrazují slovy "příslušný úřad". Jedná se o terminologickou úpravu reagující na zavedenou legislativní zkratku v § 6 odst.  1 zákona.

K ustanovení § 16 odst.  1 a k ustanovení  § 17 odst.  1 a § 24 V souvislosti se zavedením odpovědnosti za nemajetkovou újmu je nutné upravit rovněž otázku regresní úhrady vůči úředním osobám a územním celkům v přenesené působnosti, pokud tyto vznik nemajetkové újmy zavinily.  Novela upravuje  regresní úhradu pro tento případ obdobným způsobem jako v případě nahrazení škody způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, neboť se principielně jedná o obdobný institut a je logické, aby byla nemajetková újma nahrazena tím, kdo její vznik zavinil. V úvahu však samozřejmě přichází pouze regres v případě náhrady nemajetkové újmy přiměřeným zadostiučiněním poskytnutým v penězích.

K ustanovení  § 16 odst.  2 a § 23: Nové znění § 16 odst.  2 odráží  skutečnost, že od přijetí nového obecního a krajského zřízení v roce 2000 to nemusí být pouze státní orgán, který přezkoumává rozhodnutí územního celku v samostatné působnosti, ale rovněž orgán vyššího územního celku, tj.  kraje (v tomto případě by tedy šlo o vztah obec - kraj).  Proto je pro případ regresu stanovena možnost požadovat zpětnou náhradu vyplacené škody jak po územním samosprávném celku, tak po příslušném orgánu, který nezákonné rozhodnutí územního samosprávného celku přezkoumal a neshledal nezákonným.

Z obdobného důvodu je provedena změna v § 23 - příslušným orgánem, který zrušil v řízení původní zákonné rozhodnutí územního celku v samostatné působnosti, nemusí být pouze státní orgán, ale rovněž orgán kraje.  Proto se musí v daném případě posoudit, zda se jednalo o nesprávný závazný názor státního orgánu či kraje a podle toho pak může územní celek v samostatné působnosti požadovat regres na státu či kraji.

Zároveň se provádí úprava regresní úhrady pro případ náhrady nemajetkové újmy

K ustanovení § 17 odst.  2 a § 17 odst.  4: Cílem novelizace ustanovení § 17 odst.  2  je odstranění různého režimu pro uplatnění regresní úhrady vůči soudci a státnímu zástupci. Před novelizací se  vina za porušení povinností státního zástupce musela být konstatována v kárném řízení, ale uplatnění regresní úhrady na tomto řízení závislé nebyla. Novelizace tohoto ustanovení může mít ten následek, že regres může být uplatněn, i když v kárném řízení vina vyslovena nebyla. V ustanovení § 17 odst.  4 byla provedena změna tak, aby do okruhu osob, vůči nimž může směřovat regres , spadaly obecně všechny osoby, které měly účast na výkonu veřejné moci, při kterém došlo ke způsobení škody.  Tak se bude toto ustanovení vztahovat i na osoby, které se účastnily výkonu veřejné moci také prostřednictvím nových institutů podle nového správního řádu.

K ustanovení § 22: Novelizaci v ustanovení § 22 se zakotvuje odpovědnost územních celků v samostatné působnosti i za škodu, způsobenou nesprávným úředním postupem spočívajícím v tom, že nebylo rozhodnuto v zákonem stanovené nebo v přiměřené lhůtě. Účelem této změny je uvést právní úpravu u územních samosprávných celků do souladu s právní úpravou týkající se státu.  

K ustanovení § 30 : Právní úprava  paušální úhrady před novelizací nebyla  dostatečně přesná.   Neobsahovala totiž jednoznačné vodítko pro výpočet náhrady ušlého zisku "v poměrné výši" v případě omezení svobody trvající kratší dobu než jeden měsíc.  Novelizovaná právní  úprava zdůrazňuje skutečnost, že nárok na paušální náhradu je podmíněn tak, že tato se poskytne pouze na místo náhrady škody podle obecných právních předpisů, nikoli však tehdy, pokud poškozenému zisk neušel. Tímto se  současně zohledňuje i zkušenosti, které nabyl veřejný ochránce práv.  Změna zpřesňuje stanovení výše paušální náhrady pro případy, kdy omezení svobody trvalo dobu kratší než měsíc. Paušální náhrada se poskytne v případě, že prokazování újmy spočívající v ušlém zisku či její výše by bylo nepřiměřeně složité a nákladné.
K ustanovení  § 31 odst.  1 : Právní úprava před novelizací zahrnovala demonstrativní výčet nákladů řízení, které poškozenému vznikly v řízení, v němž bylo vydáno nezákonné rozhodnutí.  Novelizací se  dává přednost obecnějšímu vyjádření případů, které zakládají právo poškozeného uplatňovat náhradu nákladů řízení, které vznikly v souvislosti s uplatněním práva na náhradu škody.  Toto řešení by mělo předejít výkladovým problémům spojených s předchozím řešením, kdy byly jednotlivé procesní instituty uvedeny výčtem.  Současně se výslovně stanoví, že stejné právní nároky vznikají i v případech, kdy nárok vzniká v důsledku nesprávného úředního postupu.

K ustanovení § 31 odst.  2 :  Nová právní úprava váže možnost poškozeného uplatnit náhradu nákladů řízení na vyčerpání možnosti uplatnění náhrady nákladů v průběhu řízení na základě procesních předpisů. Tato úprava umožňuje uplatnění nároku na náhradu řízení podle tohoto zákona podle procesních právních předpisů a zabraňuje opakovanému nárokování nákladů řízení.
K ustanovení § 31 odst.  3 : Právní  úprava ustanovení § 31 odst.  3 sleduje explicitní vyjádření rozsahu vynaložených hotových výdajů na zastupování, které jsou součástí nákladů řízení a které zastupující osoba vynaložila při uplatnění náhrady škody podle tohoto zákona.  Otázka konkrétní výše a práva na úhradu odměny za právní zastoupení je jako dosud řešena zvláštními právními předpisy (advokátní tarif, notářský řád).

K ustanovení § 32 : Novým ustanovením § 32 odst.  3 se výslovně stanoví promlčecí lhůta pro uplatnění nároku na náhradu nemajetkové újmy. Využívá se jak subjektivní šestiměsíční lhůty, tak objektivní desetileté lhůty. Pokud jde o újmu vzniklou nepřiměřenou délkou řízení, v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva se ve druhé větě podtrhuje význam pohledu na řízení jako na jeden celek tím, že náhradu nemajetkové újmy lze požadovat do šesti měsíců od skončení řízení, a to i tehdy, nastaly-li průtahy jen v některé z dřívějších fází řízení. Náhrady nemajetkové újmy je však zároveň možné se domáhat i v případech, kdy dané řízení stále ještě probíhá, je-li naprosto zjevné, že vzhledem ke konkrétním okolnostem nelze již dosavadní délku takového řízení považovat za přiměřenou. V takových případech je třeba umožnit poškozenému domoci se náhrady ihned, nikoli až po skončení řízení.

K ustanovení § 35 : Zákon tímto stanoví, že promlčení doba se staví uplatněním nároku na náhradu škody do skončení předběžného projednání, a to proto, aby právní postavení poškozeného nebylo zeslabeno.

[1] )Zákon č. 46/2004 Sb., Zákon, kterým se mění zákon č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 312/2002 Sb.,o úřednících územních samosprávních celků a o změně některých zákonů

[2] ) viz: zákon č.  347/1997 Sb. , Ústavní zákon o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České .  národní rady č.  1/1993 Sb. , Ústava České republiky v platném znění).

[3] ) viz § 14 zákona č.  129/2000 Sb. , Zákon o krajích (krajské zřízení) v platném znění

[4] )viz zákon č.  150/2002 Sb Zákon soudní řád správní v platném znění

[5] ) viz zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád v platném znění